【專業解析】中美排污許可證的差異

摘要

中美的排污許可證有很多不同的地方。

? 從種類上來看，美方有較細的分類，并將雨水也作為點源排放，有相應的排放許可證。

? 從許可證的內容上看，大體框架有相似的地方，但排放指標的計算方法上，國內還是以企業的常規污染物為標準，美國有一整套根據接收水體的水質標準來計算企業的排放污染量的體系。

? 監管上，國內更多的依靠企業上自動監測設備來進行數據收集，美國這邊是企業來自覺監管，提交數據和報告。但一旦違規，有強硬的懲罰措施。另外還有公眾監督和第三方監管體系來保證企業達標。

研究員介紹

李博 （美方研究員）

現美國華盛頓州環保局項目經理，負責雨水排放許可證管理和水質模型項目管理。華盛頓大學環境工程博士，加州和華盛頓州工程師，LEED認證師。

林柏瀚 （中方研究員）

現就業于廣州敦城環保技術有限公司，負責環境影響報告編寫及排污許可證申請。

我是干貨來襲的強勢分割線......

中美排污許可證比較

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排污許可證的起源

1972年，美國聯邦政府在“清潔水法”第402節設立了國家污染物排放控制系統（NPDES）。 “除非NPDES許可證中明確允許，NPDES禁止任何點源的污染物排入國家水域。”該計劃賦予環保局的權力，通過對點源排放的污染量進行設定來規范排放到國家的水域的污染量。

1977年，當國會修改“清潔水法”以加強NPDES計劃時，該計劃變得更加復雜。修正案將重點從控制常規污染物轉移到控制有毒排放物。

1987年，國會還通過了“水質法”，要求對水體進行更多的監測和評估，以確保水質標準不僅僅在紙上，而在國家水域實際上已經實現。

1984年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》第14條規定：直接或間接向水體排放污染物的企業事業單位應當按照國務院環境保護部門的規定，向所在地的環境保護部門申報登記擁有的污染物排放設施、處理設施和在正常作業條件下排放污染物的種類、數量和濃度，并提供防治水污染方面的有關技術資料——這實際上就是排污許可證制度的雛形。1989年召開的第三次全國環境保護會議，正式把排污許可證制度確定為八項環境管理制度之一。1989年7月，經國務院批準，原國家環保總局發布的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第9條規定對企業事業向水體排放污染物的，實行排污許可證管理。至此，水污染物的排放許可證制度基本確立。

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排污許可證類型

所有排污許可證都可以分為個體排放許可證（Individual Permit），和綜合排放許可證（General）。個體排放許可證是針對單個企業或者市政，根據其特殊情況來編制的。綜合排放許可證是針對一個類別的工業企業或者市政。

由于每個州的管理制度有所不同，每個州根據自己州的排放類型不同，可制定相應的排放許可證，大體分為：

農業排放：

- 動物飼養場排放（AFOs）

- 水產養殖排放

- 生物廢物排放

- 森林道路排放

- 農藥排放許可證

污水排放：

- 工業廢水

- 市政污水處理

- 雨污合溢流（CSO）

- 污水溢流（SSOs）

- 預處理排放

- 船舶污水的應急排放

雨水排放：

- 施工現場雨水排放

- 工業雨水排放

- 市政雨水排放

- 道路雨水排放

- 農業雨水排放

- 船舶企業雨水排放

所有排污許可證排污許可證分《排污許可證》和《臨時排污許可證》。《排污許可證》的有效期限最長不超過五年。《臨時排污許可證》的有效期限最長不超過一年。《臨時排污許可證》的辦理情況如下：

（1）新建、擴建、改擴建項目，在試生產期間；

（2）因污染物超標排放或其他未達到環境保護相關規定而被責令限期治理或整改的排污者，在限期整改或治理期間；

（3）現有排污者首次申領排污許可證，未滿足《發放排污許可證條件》，但經過整改可以達到發放條件的；

（4）現有排污者因規劃選址不合理等歷史遺留問題，不能通過環評審批，但環境影響很小，且近3年沒有因環境污染糾紛被查處的。

另外，國內根據《國民經濟行業分類》將排污類型進行具體劃分，《排污許可名錄》共包括《國民經濟行業分類》中的32個大類和78個中類或小類，以及4個通用工序。覆蓋了“水十條”、“大氣十條”的重點管理行業，重金屬污染綜合防治的重點行業，可以基本滿足“十三五”期間水和大氣固定污染源的環境管理需求。《排污許可名錄》還將根據社會發展和環境管理的需要適時更新。《排污許可名錄》根據污染物產生量和排放量大小、環境危害程度高低，對所有82個行業（含4個通用工序）中44個行業進行排污許可重點管理，8個行業進行簡化管理，30個行業根據生產工藝特點或者生產規模區分為重點管理和簡化管理。對于不屬于名錄范圍的暫不納入排污許可管理。

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許可證內容

每個類別的排放許可證包含的內容不同，所有的排放許可證都分為兩部分，一份是許可證正文（permit），一份是許可證內容說明（Factsheet）。

??許可證正文內容可包括但不限于：

許可證覆蓋的企業類型

申請要求

污染物排放指標

監測要求

數據上報要求和文件管理要求

申請費用

固廢管理要求

非常規排放管理要求

生物毒性監測要求

終止許可證的要求

??許可證內容說明可包括：

介紹

背景資料

企業調查

排放許可證現狀

達標情況

水質情況

提出的排放指標的依據

技術為依據的排放指標（Technology-based Effluent Limitations)

水質標準為依據的排放指標（Water Quality-based Effluent Limitations)

比較現有指標和以前的排放指標的區別

監測的要求依據

監測要求

監測實驗室的資格證明

其他排污許可證要求的依據

排污許可證分為正本和副本

??正本應載明下列主要事項:

(一)持有人名稱、地址、法定代表人;

(二)排放主要污染物的種類;

(三)有效期限;

(四)發證機關、發證日期和證書編號。

??副本除載明前款規定事項外，還應載明下列主要事項:

(一)污染物排放執行的國家或地方標準;

(二)排污口的數量，各排污口的編號、名稱、位置，排放污染物的種類、數量、濃度、速率、方式、去向以及時段、季節要求;

(三)產生污染物的主要工藝、設備;

(四)污染物處理設施種類和能力;

(五)污染物排放的監測和報告要求;

(六)定期檢驗記錄;

(七)有總量控制義務的排污者，其排污許可證中應當規定污染物排放總量控制指標、削減數量及時限;

(八)有清潔生產審核義務的排污者，其排污許可證中應當規定清潔生產審核結果的要求;

(九)其他應執行的環境保護法律、法規、政策的有關規定要求。

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排污許可證辦理流程

在美國，雖然說聯邦政府環保局（EPA）是排污許可證主要負責單位，但在大部分的州，聯邦政府環保局都把頒發排污許可證的權利下放給了各個州政府環保局。州政府環保局負責頒發許可證，監管企業，收集監測數據，并能對超標的企業進行處罰。

對于個體排放許可證，新申請的企業必須在預計的開工時間的180天之前進行申請。已建項目必須要在現有許可證失效日的180天之前進行申請。對于綜合排放許可證，根據許可證里規定的要求來。

申請者都必須填寫申請表，申請表內容包含企業的基本情況，工業活動類型，可能有的污染源，水質監測報告（一般至少要求有常規的監測數據來反映該排放源的主要污染物），現場圖表明排放點。

申請表交到州政府或者聯邦政府后，政府工作人員確認申請表內容齊全后進行登記確認。如果是綜合排放許可證，會發放確認函，并建立檔案。如果是個體排放許可證，政府工作人員會和企業聯系，根據企業的具體情況來進行許可證的編寫。不管是個體的還是綜合排污許可證，如果有網上數據庫，都會在數據庫里標明企業的基本信息，和排放點的水質監測信息，企業按照排放許可證要求提交監測數據和相關的管理報告。所有的信息網上公開，便于公眾查看。

由于國內不同地區的申請要求有地方區別，故本調查以一般申辦流程為準，分為新建項目辦理流程及現有排污項目辦理流程，分別如下

新建項目辦理流程：新建項目首先要編寫環境影響評價文件，經由環境保護行政主管部門批準并進行社會公示后，發放行政批復，企業依據環境影響評價文件，委托取得環境污染治理設施運營資質證書的第三方設計污染防治措施，經環境保護行政主管部門驗收合格后，再委托取得國家監測資質的第三方進行排污監測，確保排污達標后，填報排污許可證申請表，并提交工商營業執照復印件、經環保行政主管部門驗收合格的污染措施有關資料、設計污染防治設施或措施的第三方的資質、排放污染物滿足環保行政主管部門驗收要求的相關證明材料（其中部分企業還要提交有應對突發環境事件的應急預案和設施、裝備的證明），經環保主管部門審批通過后予以發證。

現有排污項目辦理流程：現有項目申辦排污許可證，先填報排污許可證申請表，再提交委托設計污染防治設施或措施第三方的資質、排污口規范化材料、排放污染物符合環境功能區和所在區域污染物排放總量控制指標的要求、有環境保護管理制度和污染防治措施(部分項目應包括應急措施)的相關證明材料，而按規定應當安裝污染物排放自動監控儀器的排污者，還需提供已按照國家的標準、規范安裝自動監控儀器的證明材料。

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排污許可證的監管

州環保局和聯邦環保局的監察人員對企業的現場進行定期檢查，主要檢查企業現場有無違規，現場管理是否規范，是否有危險廢物儲存的專門區域等，排污口是否正常，處理設備是否按規定運行等。

因為企業負責收集樣品，送到有資質的實驗室進行檢驗，企業的數據都要在網上公開，如果有超標的行為，企業需要跟環保局主動匯報，環保局根據違規情況進行相應的處罰，最高可到一萬美元一天的處罰額度，并可要求上相應的處理設備。

除了環保局的監管，在美國，還有很多第三方的環保組織可以針對企業的違規情況進行訴訟，提出民事訴訟，勝訴后，企業可面臨高達上百萬美元的環境治理費用的處罰。

環境保護主管部門定期對排污者的排污監督行為進行檢查，檢查內容和排污許可證內容一致，包括：（1）是否按環境保護行政主管部門的要求規范排污口和危險廢物貯存場所，并設立標志牌；（2）污染防治設施及自動監控設備是否正常使用；（3）污染物排放種類、數量、濃度等不得超出排污許可證載明的控制指標，排放地點、方式、去向等符合排污許可證的規定等。

排污者違反排污許可證規定，超過規定標準或者超過允許排放總量排放污染物的，環境保護行政主管部門可以責令其限期治理。排污者必須按照要求進行治理，按期向環境保護行政主管部門報告治理進度;完成治理任務后，必須經環境保護行政主管部門驗收。排污者在限期治理期間應當限制生產、污染物達標排放，并不得增加污染物排放總量。

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   排污許可證的未來趨勢

現在美國的排污許可證向更加精細化分的方向發展，要求越來越嚴格。

有越來越多的個體排污許可證。畢竟綜合排污許可證是針對大部分企業的，不能完整的展現企業的排放污染物差異。在政府人手充足的條件下，會要求越來越多的企業從綜合排污許可證轉到個體排污許可證，來精準的對企業情況提出排放指標和管理要求。

水質排放標準和監管要求越來越嚴格。排污許可證是五年為期，在一個排污許可證周期后，如果水質標準變得越來越嚴格，在下一個周期，就會因為這個水質標準的改變而改變水質排放標準。并且在各種公眾壓力，和第三方環保組織的壓力下，對企業的監管要求也越來越多。要保證企業活動不能對周圍居民和排放水體產生影響。

最大日排放量（TMDL）體系的實施。現在美國已經有上千個最大日排放量體系，這個體系規定這個水體里能承受的最大污染物量。根據這些TMDL計算出的日排放量，需要通過排放許可證制度來體現并實施。如何監管，保證TMDL能最終達到目標是現在排污許可證制度需要面臨的挑戰，并在各個州有不同的方式在實施。

隨著中國社會經濟的進步發展，未來中國城鎮化率將逐步上升，資源、能源消費高峰將接踵而至。中國的排污許可制度可能出現如下變化趨勢：（1）強化污染物總量減排政策，將碳減排逐步納入日程；（2）環境政策將由污染控制型政策逐步轉向以環境質量改善和環境風險防控為目標的環境政策；（3）加大環保投入，提升環境經濟政策的執行力度；（4）實施區域差異化的環境政策；（5）推進環境污染協同控制政策；（6）認識環境保護的國家責任，提高環境政策執行力；（7）支持公眾參與，架構企業“一企業一公眾”的共同治理模式；（8）改進績效考核指標體系，提高地方政府監管能力；（9）全面深化經濟與環境源頭控制制度，提高我國經濟發展的質量；（10）全面推進生態文明建設。      

對比結束

研究員們辛苦啦，聽聽大牛們怎么說~

王子健

中國科學院生態環境研究中心

我理解中國的排污許可證在原則上類似美國NPDES中的基于技術的排放限制(TBEL)，但是也有不同。在污水排放標準與工業排放標準指標、取值及其執行方式上，兩國存在較大的差異。美國的污水處理系統(POTW)執行的是30/30標準，主要指標是BOD(30mg/L)和TSS(30mg/L)，而對氮磷污染物排放限制則根據生態分區要求有很大差別。

中國污水排放標準的指標與定值方式要復雜的多，但是對達標限制性指標大多是COD、總氮和總磷，這幾個指標也是地表水標準中最難以達到的指標。中國的污水和廢水排放限制全國執行統一的標準。

對工業排水限制，中國和美國都按照直接排放和間接排放，以及不同工業門類分別制定排放標準，但是具體操作上有較大的不同。中國的工業廢水間接排放執行的是二級處理排放標準，其指標及定值與地表水標準直接關聯，主要也是COD和氨氮指標難以達到。

美國的工業廢水對直接排放和間接排放也不相同。直接排放按照污染物種類及設定的技術經濟可達性確定排放限制，間接排放執行的則是預處理法案。這個法案與中國工業排放標準區別的關鍵點是目的性不同。中國工業排放許可證的目的是確保“地表水水質達標”，而美國間接排放限制的目的是“設計用于防止現存和新污染源排放物直接穿透、干擾或與受納污水廠不相兼容的污染物，如重金屬和難降解的有機污染物”。

在具體執行上，兩國對不同工業門類許可證要求也不相同。中國的工業排放標準包括1個綜合排放標準和65個工業排放標準，對應66個排放標準，直接按照工業類型套用。美國工業排放限制則針對56個工業門類及其亞類，執行時需要對工業部門逐一甄別、排放性質、適用技術類型（如BAT,BPT,BCT）等，整個確定具體排放限制過程比較復雜。

我認為中國的許可證制度現在邁出的僅僅是第一步，以后需要認真研究是否應該采用美國技術限制(TBEL)和水質限制(WQBEL)這樣的雙重限制，或者采用歐洲的"聯合限制(Combination Approach)"。

在這點上，美國和歐洲的許可證制度比較一致，而中國則顯然不同于美、歐的制度。現在環保部也強調環境質量管理了，但是思路上卻還停留在“通過控制污染源實現水質改善”這個傳統思路上。由于寄希望與通過排放來達到水質達標的目的，所以中國的排放標準是選擇了全世最嚴格的標準，甚至某些指標的排放標準比地表水標準都要嚴格。

在中國現在采用WQBEL還很難，因為我們強調的是“水質達標”，而不是水質達到“功能要求”。現在許多人將這兩個概念混淆了，認為達標就是達到功能要求。其實水體功能性要求是根據“用途(Beneficialuses)”來確定相應的指標及指標定值，例如清潔水法中的主要設定目標是“可漁可游”，前者是保護水生生物，主要指標是有毒物質，后者是保護娛樂水體，主要指標是病原體或指示菌。

而我們強調的“達標”則是達到現行的地表水標準要求，這個標準是一個類似行政性的指令。因此，“達標”與滿足“功能”要求的區別是如何選擇環境質量標準的指標及其數值的確定方式！

   宋國君

   人民大學教授

中國現在是跟美國學的，是第一版，還是試點，我提出的模板，他們只是部分采納。為了盡快，主要采用的是表格的形式，基本沒有文本的報告和文書。與美國相比，簡單化，但執法的作用低；缺少文本，也不符合中國的行政許可法；把系統平臺的工具作用擴大化，充當文本也不合適。我按照美國、臺灣的模板做的排污許可證，大家覺得太復雜，推不下去。我也認識到，國內的環評工程師還做不了美國式的排污許可證。他們都是按照規范套，改文字和數據，沒有依法、管理的角度寫排污許可證的能力。

主要包括：一定按照行政許可法，排污許可證是行政許可，按照行政許可的要求，包括形式（法律文書）、程序、責任官員、守法的確切要求、提供證據的要求等；二，需要盡快制定基于地表水質的排放限值，中國的排放標準不能確保點源能保障水體的水質達標，這才是主要的問題，過控制、控制不足都不對。這個對中國當前及其重要。三是，盡快按照排污許可證獲取的數據制定美國式的排放標準，很緊迫。

彭艦

加州橙縣環保局水務處處長

這個中美排污許可證比較可能有些為時過早，主要是國內的許可證制度才剛剛實施，而且很多事借鑒了美國的做法。主要的差異可能是后面支撐的法律法規體系不一樣，民眾對這些法律法規認識不同。至于發展趨勢，國內的許可證制度還有很多工作要做，所要經過的路程可以和美國有很大不同。美國許多現行的做法和闡釋都是由一系列法庭判決而形成的，這個在中國很難做到。